权力与金钱很难彻底割裂，正如掌握公权力的从政者与拥有财富的从商者。两者不得不相互依存，相互亲近，但又必须适度隔离，交往清晰。这，便是我们所通称的政商交往“亲”“清”曲。

抓一个贪官，损一群老板，影响一批企业，这早就不是秘密。因此，如何维系健康透明的政商关系再一次引起了社会公众的普遍关注。联想前段时间热播的电视连续剧《人民的名义》中所描绘的两类政商关系，我们不仅产生这样的疑问，在当前我国的法律、法规、政策背景之下，如何准确区分正当与失当的政商行为，实现政商间的安全交往呢？在本文中，我们拟结合相关法律及有关省市的政策，对政商关系加以分析。希望能够在政商交往过程中，对企业经营者、国家工作人员约束自身行为、保障交往安全有所助益，促进政商之间的良性互动。

一、政篇——机关单位及其工作人员的行为限制四个界线

在2016年4月省纪委省监察厅出台的《广东省纪委省监察厅关于推动构建新型政商关系的若干意见（试行）》中，机关单位及其工作人员由其是领导干部与非公有制企业及其负责人交往中，其行为受到多重限制。具体而言，包括接触限制、财物往来限制、接受服务限制、利害关系人任职限制。

“接触限制”

在现代法治的背景下，政商之间的接触并不被禁止。然为了规范政商行为，构筑“亲、清”型政商关系，机关单位及其工作人员与企业的往来中存在“接触限制”。这是指机关单位及其工作人员可以通过“应邀参加企业符合规定的各类活动”，与广东省各界企业进行交流、互动。但这种接触依法是受到限制的：其一，机关单位工作人员须经批准方可参加符合规定的企业活动；其二，机关单位工作人员仅可按照有关差旅规定在企业所在地用餐或者由企业按照当地公务接待标准提供工作餐。除此之外，“接受企业及其负责人提供的可能影响公正执行公务的宴请”被视为一种违纪行为。这些限制在表层可能与我国传统的“待客礼仪”存在冲突，然而在深层次，其在维系的“亲、清”政商关系时所发挥的作用是十分积极的。

在2016年4月佛山市所公布的《佛山市政商交往若干具体问题行为指引（试行）》中，“阳光交往、公私分明”成为了佛山市政商交往的行为守则，这是对政商间“接触限制”的集中反映，是构筑“亲”、“清”政商关系的基本行为指引。

“财物往来限制”

在正常的市民生活中，民间借款、借物并不被禁止。然而为了维护健康的政商关系，机关单位及其工作人员的行为受“财物往来限制”。这种限制主要包含以下三种情形：其一，机关单位工作人员以本人、配偶、子女及其配偶和其他特定关系人的名义向企业及其负责人筹资、借款、借物是被禁止的；其二，机关单位工作人员在履行职务的过程中，可以向企业及其负责人提供中介服务，但这种中介服务必须是免费的，不能从企业及其负责人手中获取任何好处作为中介服务的对价；其三，机关单位工作人员不得以本人及配偶、子女及其配偶和其他特定关系人名义参股或者持有非上市企业的股份或者证券。

关于借款、借物事宜，根据2003年最高院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》的相关规定，“借款事由”、“款项去向”、“经济往来情况”、“出借方是否提出为其谋利的请求”、“有无归还的意思与行为”、“归还能力”、“未归还原因”等要素是鉴别借款、借物行为是否合理的一般标准。在政商之间，缺乏正当性的借款、借物行为存在极高的“归罪风险”。

关于投资、中介事宜，《中国共产党纪律处分条例》规定“经商办企业”、“拥有非上市公司（企业）的股份或者证券”、“买卖股票或者进行其他证券投资”、“从事有偿中介活动”、“在国（境）外注册公司或者投资入股”及其他违反有关规定从事营利活动的情形均属违纪行为。党政人员所受到的上述投资、中介限制是党政人员不能逾越得法律红线，同时也是“清政”的一般要求。

接受服务限制”

旅游、健身、娱乐等活动是市民的重要业余活动，是我国公民所普遍享有的权利与自由。然而出于维护健康的政商关系，防止腐败的滋生。广东省机关单位及其工作人员在与企业往来的过程中，其所从事的业余活动受到相对的限制。即无论机关单位的工作人员是否支付相应的费用，“接受企业及其负责人邀请，违反规定出入私人会所或者接受旅游、健身、娱乐等活动安排”均被禁止。这种限制是一种相对的限制，其所禁止的内容为“接受企业及其负责人的安排从事业余活动”，而非“业余活动”本身。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好2017年元旦春节期间有关工作的通知》中，“严禁接受管理服务对象的宴请或者旅游、健身、娱乐等活动安排”被纳入该规定的“六个严禁”。机关单位及其工作人员所必须遵守的“接受服务限制”由此可见一斑。

“特定关系人任职限制”

根据我国《宪法》，劳动者享有工作的权利。然而对于机关单位的工作人员而言，当国家赋予其行使国家权力的权利时，其也应承担与权利相应的义务。根据去年四月广东省纪委、监察厅出台的意见，对于国家工作人员而言，“默许、纵容、包庇配偶、子女及其配偶等亲属和其他特定关系人从企业谋取利益，以及违反规定与管辖的区域或者业务范围内的企业发生可能影响其公正执行公务的经营活动”是被禁止的；除此之外，“违反规定安排特定关系人到企业任高级职务或者挂名领薪”也同样受到禁止。

需要说明的是，在我国刑事法律规范中，特定关系人任职限制的违反，可以转化为国家工作人员受贿罪的构成要件要素。如果“国家工作人员行使职权的行为”与“特定关系人在关联企业中不实际工作而获取薪酬的情形”存在对应关系，则国家工作人员可能成立相关的职务犯罪，后果堪危。

事实上，我国法律对机关单位工作人员设定了相当严格的廉政义务，这些义务分布于《刑法》、《行政法》等诸多部门法中，无论这些部门法对“国家工作人员及特定关系人收取不正当利益、接受不正当服务之行为”是否设定了严格的法律制裁方式，收取不正当利益的行为均受法律之否定评价，由此而引发的法律后果非机关单位及其工作人员所能承受之重。“当官发财两股道，甘蔗不能两头甜”，中央纪委监察部网站2016年5月28日要闻如是说。

二、商篇——非公企业及其负责人的行为限制三个界线

在广东省构建健康有序的政商关系，不仅需要规范机关单位工作人员的行为，对企业及其负责人的行为进行限制，同样是构建“亲、清”政商关系的重要方面。整理2016年4月广东省纪委省监察厅《广东省纪委省监察厅关于推动构建新型政商关系的若干意见（试行）》所开具的负面清单，我们可以总结出非公企业及其负责人的三项行为限制：利益给付限制、服务提供限制、干扰限制。

“利益给付限制”

在与机关单位工作人员交往过程中，非公有制企业及其负责人为机关单位工作人员及其配偶、子女及其配偶和其他特定关系人提供便利的情形在现实生活中并不鲜见。然而，便利的提供不能超越法律的红线。在《广东省纪委省监察厅关于推动构建新型政商关系的若干意见（试行）》中，为“谋取非法利益”而从事“给予机关单位工作人员及配偶、子女及其配偶和其他特定关系人财物或者其他好处；赠予机关单位工作人员及配偶、子女及其配偶和其他特定关系人企业股份及其他资产，或者为上述人员代持企业股份及其他资产；以赌博或者其他形式向机关单位工作人员及配偶、子女及其配偶和其他特定关系人输送利益”之行为，均属违规行为，这是《意见》对非公有制企业及其负责人的所设定的“利益给付限制”。

其实，在我国刑法中，对非公有制企业及其负责人设定了更为严格的“利益给付限制”，如在我国刑法第三百九十条“行贿罪”、第三百九十条之一“对有影响力的人行贿罪”、第三百九十一条“对单位行贿罪”中，即便非公有制企业及其负责人“不以谋取非法利益为目的”，而向机关单位工作人员及其特定关系人输送利益，同样可能成立相应的贿赂犯罪。故此，对于非公有制企业及其负责人而言，向机关单位工作人员输送利益受到严格的限制，只要动机稍有不当，则给付利益的行为便可转化为一种刑事犯罪。

“代为理财限制”

在2001年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》，党政机关工作人员个人可以买卖股票和证券投资基金。在2016年中共中央印发的《中国共产党纪律处分条例》中，党政人员从事营利性行为虽受到诸多的限制，然而党政机关工作人员买卖股票和证券投资基金的行为并未被禁止。那么这是否意味着非公有制企业及其负责人可以“为机关单位工作人员及配偶、子女及其配偶和其他特定关系人理财”呢？答案是否定的。为构建“亲”、“清”政商关系，在《广东省纪委省监察厅关于推动构建新型政商关系的若干意见（试行）》中，非公有制企业及其负责人为机关单位工作人员及其特定关系人提供理财服务，被明确禁止。这种限制意味着，不仅非公有制企业不仅不能向机关单位及其工作人员及特定关系人给付好处，代为管理财物同样是一种违规行为。

“干扰限制”

对于非公有制企业及其负责人而言，影响机关单位工作人员职务行为或许并不仅仅局限于给付利益或提供服务，在现实中存在诸多的方法、手段去影响机关单位工作人员公正履行公务，如造谣、强迫、引诱等方法在现实生活中屡见不鲜。这些行为虽然未必成立相应的犯罪，然而其对国家工作人员公正履行公务所产生的不利影响却不容小觑。基于此，在《广东省纪委省监察厅关于推动构建新型政商关系的若干意见（试行）》中，“以不正当渠道或者非法手段影响机关单位干部人事任免、公共决策、公务执行”被视为一种违规行为。当该类行为发生时，非公有制企业及其负责人必然面临法律的否定评价。

结语：健康而明晰的“亲”、“清”政商关系是维护政治、经济乃至法律秩序的本质要求，保障机关单位工作人员与非公企业间的良性互动，建立国家工作人员不敢腐、不能腐、不想腐的政治生态，对于当下的社会环境、社会风气的改善发挥着积极地促进作用。故此对于机关单位工作人员人言，恪守廉洁、尽忠职守、在阳光下行使职权是其应尽之责；对于非公企业及其负责人而言，伴随规则制度的完善，靠拉关系做生意必然面临淘汰。取而代之的将是每一个民营企业家所期待的不愿腐、不去腐、不用腐的公平、法治、透明而安全的政商交往的环境。

 作者：广东济方律师事务所高级合伙人  钟闻东律师